I Inklusive Bildungsforschung
2. Inklusive Bildung und die Steuerung heilpädagogischer Angebote
Monika Wicki, Prof. Dr.
Mit der Ratifizierung der UN-BRK im Jahr 2014 durch das Schweizer Parlament wurde die inklusive Bildung als gesellschaftliches Ziel gesetzt. Die Inklusionsquote der Schweizer Schulen liegt jedoch nach wie vor unter dem Durchschnitt von 97.8%, welche die Europäischen Agentur für sonderpädagogische Förderung und inklusive Bildung europaweit festgestellt hat. Was braucht das Schweizer Bildungssystem, damit das Ziel der inklusiven Bildung für alle Schülerinnen und Schüler umgesetzt werden kann?
Ziel dieses Beitrages ist es, Möglichkeiten aufzuzeigen, welche Massnahmen auf verschiedenen Ebenen ergriffen werden können, um die inklusive Bildung zu stärken. Dabei wird auf die regulatorischen Rahmenbedingungen, die Mechanismen der Finanzierung und Qualitätssicherung eingegangen. Zudem werden aktuelle Ergebnisse aus der eigenen Forschung vorgestellt.
Ein vielfältiger Unterricht, ein grosses Wissen über Unterstützungsformen für Schülerinnen und Schüler mit Lernproblemen sowie eine gut eingespielte Zusammenarbeit der verschiedenen beteiligten Fachpersonen sind wichtig. Ebenso wichtig zur Förderung inklusiver Bildung ist aber auch das Verstehen und Nutzen der vorhandenen Möglichkeiten zur Flexibilität und dadurch gut organisierte, aufeinander abgestimmte unterstützende Angebote vor Ort. Diesbezüglich mangelt es aber in der Schweiz sowie international an evidenzbasierten Grundlagen.
Einleitung
Die UNESCO Weltkonferenz «Pädagogik für besondere Bedürfnisse: Zugang und Qualität» nahm 1994 in Spanien die Salamanca-Erklärung an. Darin wurde proklamiert, dass jedes Kind einzigartig sei bezüglich seines Charakters, seinen Interessen, Fähigkeiten und Lernbedürfnissen. Kinder mit besonderen Bedürfnissen sollten Zugang zu den Regelschulen haben. Die Erklärung wie auch der Aktionsplan sind getragen vom Prinzip der Inklusion. Es sollen Schulen unterstützt werden, um das Ziel der Bildung für alle und gleichzeitig eine Steigerung der Wirksamkeit von Schulen zu erreichen. Die Zuweisung von Kindern zu Sonderschulen – oder zu ständigen speziellen Klassen oder Abteilungen innerhalb einer Schule – sollte die Ausnahme sein. Dies sei nur in jenen seltenen Fällen zu empfehlen, wo deutlich gezeigt werden könne, dass ein Unterricht in einer Regelschulklasse den Lern- und sozialen Bedürfnissen eines Kindes nicht entsprechen könne bzw. wenn es für das Wohlergehen des Kindes oder anderer Kinder erforderlich sei (UNESCO, 1994).
Die Erklärung von Salamanca (1994) wirkte sich auf die Gesetzgebung vieler Länder aus. So verabschiedete auch das Schweizer Bundesparlament 2002 das Gesetz über die Beseitigung von Benachteiligungen von Menschen mit Behinderungen (BehiG), indem das Primat der integrativen Schulung von Kindern vor der separativen Schulung formuliert wurde. Mit der Ratifizierung der UN-Behindertenrechtskonvention (UN-BRK) 2014 wurde dieser Weg bekräftigt. Die Schweiz verpflichtete sich, ein auf allen Ebenen inklusives Bildungssystem umzusetzen.
Doch was braucht es für ein inklusives Bildungssystem? Von der UNESCO wurden vier Bedingungen genannt, die erfüllt sein müssen, damit von einer inklusiven Schule gesprochen werden kann:
- Presence: Alle Schülerinnen und Schüler haben die Möglichkeit, den Unterricht in einer Regelklasse zu besuchen.
- Acceptance: Alle Schülerinnen und Schüler werden mit ihren unterschiedlichen, individuellen Eigenschaften akzeptiert und angenommen.
- Participation: Alle Schülerinnen und Schüler beteiligen sich an gemeinsamen Aktivitäten und haben Teil am Unterricht.
- Achievement: Alle Kinder können im Rahmen ihrer individuellen Möglichkeiten anspruchsvolle Lernziele erreichen, Leistungen erbringen und Fortschritte machen (UNESCO, 2005).
Schon Ende der 1990er-Jahre bemerkten Bless und Kronig, dass das Schweizer Schulsystem nur bedingt integrationsfähig sei (Bless & Kronig, 1999). 15 Jahre später war diese Aussage noch immer gültig (Buholzer, Joller-Graf & Tanner Merlot, 2014). Dennoch kann festgestellt werden, dass die Anzahl Schülerinnen und Schüler in separativen Schulformen, also die Separationsquote, schweizweit von 5.2% im Jahr 2004 bis 2016 auf 3.4% gesunken ist (Lanners, 2018). Im Oktober 2019 veröffentlichte das Bundesamt für Statistik (BFS) die Statistik der Sonderpädagogik für das Schuljahr 2017/18, welche neu Einblicke in die Schulung von Schülerinnen und Schülern mit besonderem Bildungsbedarf an Regel- und Sonderschulen lieferte (BFS, 2019). Sichtbar wird, dass mit der sinkenden Separationsquote gleichzeitig die Inklusionsquote angestiegen ist. Diese Quote ist in den letzten 15 Jahren von 94.9% auf 96.7% gestiegen (Lanners, 2018). Die Inklusionsquote der Schweizer Schulen liegt jedoch nach wie vor unter dem Durchschnitt von 97.8%, welche die Europäischen Agentur für sonderpädagogische Förderung und inklusive Bildung europaweit festgestellt hat (Ramberg, Lénart & Watkins, 2020).
Mit der Ratifizierung der UN-BRK durch das Schweizer Parlament ist das gesellschaftliche Ziel der inklusiven Bildung gesetzt. Was braucht das Schweizer Bildungssystem, damit dieses Ziel für alle Schülerinnen und Schüler umgesetzt werden kann? Ziel dieses Beitrages ist es, unter Einbezug nationaler und internationaler Studien Möglichkeiten aufzuzeigen, welche Massnahmen auf verschiedenen Ebenen ergriffen werden können, um die inklusive Bildung zu stärken. Dabei wird auf die regulatorischen Rahmenbedingungen, die Mechanismen der Finanzierung und Qualitätssicherung eingegangen.
Das Bildungssystem steuern
Wer im Bildungssystem steuern will, stösst auf ein komplexes Mehrebenensystem. Akteure auf verschiedenen Ebenen, von der Kommune bis zum nationalen Staat, wollen ihren Einfluss geltend machen: Lehrpersonen, Schulleitungen, Schulpflegen, kantonale Behörden, Kantonsparlamente und selbst das Bundesparlament ist beteiligt. Dabei sehen sich die auf diesen Ebenen agierenden Rollenträgerinnen und -träger aus Politik, Verwaltung und Öffentlichkeit im bildungspolitischen Prozess weiteren Akteuren gegenüber, die sich an den Handlungskoordinationen beteiligen und über bestimmte Ressourcen verfügen. Und auch weitere in den Erziehungsprozess involvierte Personen wie Eltern, Berufsverbände und Vereinigungen bestimmen diese Handlungskoordinationen mit. Hinzu kommen internationale Organisationen (OECD, EU, Europarat), Repräsentantinnen und Repräsentanten der (Bildungs-)Wissenschaft und intermediäre bzw. zwischen den Ebenen vermittelnde Institutionen wie beispielsweise die EDK, Leiterinnen und Leiter der Stellen für Bildungsplanung, Schulentwicklung und Bildungsforschung. Auch die politischen Parteien und Interessengemeinschaften (bspw. die Arbeitsgemeinschaft für Schulevaluation) sind von Bedeutung. Immer häufiger gehören zudem privat organisierte und finanzierte Vereine und Verbände hinzu, welche durch ihre Expertise und Stellungnahmen auf die Entstehung von regulatorischen Rahmenbedingungen, Mechanismen der Finanzierung sowie der Qualitätssicherung eingreifen (Gonon et al., 2016). Das Bildungssystem zu steuern ist also eine äusserst komplexe Aufgabe.
Regulatorische Rahmenbedingungen, die bildungspolitische Ebene
Auf der bildungspolitischen, rechtlichen Ebene ist durch die Ratifizierung der UN-BRK eine entscheidende Voraussetzung für inklusive Bildung festgelegt. Sie hat ein hohes gesellschaftspolitisches Innovationspotenzial (Degener, 2009). In Bezug auf die sonderpädagogischen Angebote wird somit auf Bundesebene der Grundsatz der Integration vor Separation vorgegeben. Zudem ist eine Harmonisierung der Schulstrukturen und Lehrpläne zwischen den Kantonen vorgesehen.
Im Hinblick auf die Neuregelung der Sonderschulung im Rahmen der Neugestaltung des Finanzausgleichs und der Aufgabenteilung zwischen Bund und Kantonen (2008) wurde mit dem Sonderpädagogik-Konkordat das sonderpädagogische Grundangebot festgelegt, welches die Kantone leisten sollten. Das sonderpädagogische Grundangebot umfasst Beratung und Unterstützung, heilpädagogische Früherziehung, Logopädie und Psychomotorik, sonderpädagogische Massnahmen in einer Regelschule oder in einer Sonderschule, sowie Betreuung in Tagesstrukturen oder stationäre Unterbringung in einer sonderpädagogischen Einrichtung. Die Kantone sorgen zudem für die Organisation notwendiger Transporte für Kinder und Jugendliche, die aufgrund ihrer Behinderung den Weg zwischen Wohnort, Schule und/oder Therapiestelle nicht selbstständig bewältigen können. Erweisen sich die vor der Einschulung oder die in der Regelschule getroffenen Massnahmen als ungenügend, ist aufgrund der Ermittlung des individuellen Bedarfs über die Anordnung verstärkter Massnahmen zu entscheiden. Verstärkte Massnahmen zeichnen sich durch eine lange Dauer, hohe Intensität, einen hohen Spezialisierungsgrad der Fachpersonen sowie einschneidende Konsequenzen für den Alltag, das soziale Umfeld oder den Lebenslauf des Kindes bzw. des Jugendlichen aus (EDK, 2007).
Die Kantone geben die Rahmenbedingungen für die Volksschule vor. Dabei werden auch die Förderangebote, die sonderpädagogischen Angebote, die Anstellungsbedingungen der Lehrpersonen und die Finanzierung der Schulen geregelt. Mit der Neugestaltung des Finanzausgleichs und der Aufgabenteilung zwischen Bund und Kantonen (2008) und dem Sonderpädagogikkonkordat (2007) wurden in den Schweizer Kantonen ähnliche und doch unterschiedliche regulatorische Rahmenbedingungen zur Steuerung der heilpädagogischen Angebote in der Volksschule geschaffen. Die unterschiedlichen Massnahmen werden in den Kantonen unterschiedlich benannt, unterschiedlich finanziert und es wird unterschiedlich entschieden, was die Vergleichbarkeit der Organisation heilpädagogischer Angebote und der Steuerung enorm erschwert.
Finanzierungsmechanismen
Die Ressourcen, die für die Schülerinnen und Schüler mit besonderen pädagogischen Bedürfnissen eingesetzt werden, können unterschiedlich zugeteilt werden. Bei der Input-basierten, auch bedarfsgesteuerten oder kategorialen Finanzierungsform werden individuelle Ressourcen spezifisch identifizierten Schülerinnen und Schülern gegeben, basierend auf dem spezifischen Bedarf der Person. Diese Finanzierungsform ist oft zu finden in Systemen, in denen ein hoher Anteil von Schülerinnen und Schülern segregiert unterrichtet wird. Im Unterschied zu anderen Finanzierungsformen garantieren solche individuellen Budgets, dass die Schülerinnen und Schüler diejenigen Ressourcen erhalten, die ihrem ausgewiesenen Bedarf entsprechen (Banks, Frawley & McCoy, 2015).
Dieses Finanzierungsform wird aber auch kritisiert, da durch die Kategorisierung Behinderung ausgewiesen wird und die betroffenen Personen stigmatisiert werden. Die Probleme werden bei der betroffenen Schülerin bzw. dem betroffenen Schüler angesiedelt, es wird ein Defizit bzw. ein spezifischer Bedarf bei der Person festgestellt (Topping & Maloney, 2005). Dieser Finanzierungsform wird vorgeworfen, inklusive Praktiken zu hindern und segregative Formen zu stärken. Auch wird befürchtet, dass aufgrund der Tatsache, dass die Schülerinnen und Schüler individuell abgeklärt werden, ein Prozess in die Wege geleitet wird, den Winter, Fletcher-Campbell, Connolly und Lynch (2006) als diagnosis for dollars bezeichneten. Damit ist gemeint, dass ein spezifischer Bedarf ausgewiesen wird, um mehr Ressourcen für den Unterricht zu bekommen (Winter & O’Raw, 2006).
Das through-put-basierte bzw. auf Pauschalen basierende Finanzierungssystem unterscheidet sich vom input-basierten Modell dadurch, dass die Ressourcen den Gemeinden, Regionen oder Schulen als Pauschalen, welche auf einer Vielfalt von Kriterien berechnet werden, direkt zugesprochen werden. International betrachtet ist dies die häufiger genutzte Form der Finanzierung. Sie ist stärker auf die Institutionen gerichtet als auf das individuelle Kind (Ferrier, Long, Moore, Scharpley & Sigafoos, 2007). Diese Form der Finanzierung gibt den Schulen mehr Flexibilität, kann aber zu Trägheit im System führen: Die Schule erhält die Ressourcen so oder so bzw. unabhängig davon, was genau damit gemacht wird (Meijer, 1999). Auch ist es schwierig, die Wirkung festzustellen, also festzustellen, ob die Gelder letztlich tatsächlich bei den Kindern mit spezifischen Bedürfnissen ankommen und ob sie ausreichend unterstützt werden (Riddell, Tisdal & Kane, 2006). Des Weiteren besteht die Möglichkeit, dass Schulen, die Pauschalen erhalten, dazu tendieren, Kinder mit besonderen pädagogischen Bedürfnissen gar nicht aufzunehmen, da diese das Budget stärker belasten könnten als die anderen Schülerinnen und Schüler (Crawford, Sibieta & Vignoles, 2011). Bei der Einführung neuer Finanzierungsmechanismen ist es daher wichtig, gleichzeitig gute Steuerungs- und Qualitätssicherungsinstrumente zu implementieren. Womit wir auch bei der Ebene des Unterrichts angekommen sind.
Qualität im Unterricht
Die entscheidende Frage lautet: Wie kann in heterogenen Lerngruppen erfolgreicher Unterricht gestaltet werden? Diese Frage wurde von Reusser, Stebler, Mandel und Eckstein (2013) untersucht. Unterricht für heterogene Lerngruppen erfordert eine Differenzierung des Angebots. Entsprechende Strategien werden in der Literatur unter Bezeichnungen wie innere Differenzierung, offener Unterricht, individuelle Lernförderung, adaptiver Unterricht, selbstgesteuertes Lernen, altersdurchmischtes Lernen oder kompetenzorientierter Unterricht diskutiert (Reusser, Stebler, Mandel & Eckstein, 2013). Ein weiteres, im deutschen Sprachraum relativ unbekanntes Rahmenkonzept bietet das Universal Design for Learning (UDL), welches in den 1990-er Jahren entwickelt und durch das Center for Applied Special Technology (CAST) wissenschaftlich erprobt wurde. Es kann Lehrpersonen dabei helfen, bei der Unterrichtsplanung gezielt die Interessen, Stärken und Schwächen der Schülerinnen und Schüler zu berücksichtigen und damit potenziellen Lernbarrieren vorzubeugen (Krause & Kuhl, 2018).
Unterrichtliche Massnahmen sollen entsprechend den Fähigkeiten der Kinder so gestaltet werden, dass jede Schülerin und jeder Schüler davon in ausreichendem Mass profitieren kann. Und es ist wichtig, regelmässig zu prüfen, ob dies hinreichend gelingt. Dies kann mit dem Ansatz Response-to-Intervention (RTI) auf Grundlage der Reaktionen der Kinder (Response) auf die Unterrichts- bzw. Förderangebote (Intervention), welche sich in der schulischen Leistungsentwicklung manifestieren, umgesetzt werden. Die Entscheidungen darüber, wer welche Förderung erhält, werden auf der Basis individueller Ergebnisse in Screenings und Lernverlaufsdokumentationen datenbasiert getroffen. Die Prävention von Lern- und Verhaltensschwierigkeiten erfolgt auf verschiedenen Ebenen je nach Intensität und Spezifität der Förderung. Selbstverständlich kommen hauptsächlich evidenzbasierte Lehrmethoden zum Einsatz (Voß & Blumenthal, 2019).
Presence, Acceptance, Participation und Achievement sind wesentliche Bedingungen, damit von einer inklusiven Schule gesprochen werden kann (UNESCO, 2005). Dies trifft in der Schweiz für 3.4% der Schülerinnen und Schüler, für diejenigen also, die in speziellen Sonderschulen und Sonderklassen unterrichtet werden, so nicht zu. Und es zeigt sich: Um ein inklusives Schulsystem zu entwickeln, ist es von zentraler Bedeutung, die Handlungskoordination der Akteure bezüglich der Organisation sonderpädagogischer Angebote im Bildungssystem und ihre unterschiedlichen Interessen auf den verschiedenen Ebenen in den Blick zu nehmen.
Special Needs Educational Governance
In der Fachliteratur wird der Begriff Governance heute mit drei Bedeutungssträngen verwendet: Erstens wird mit dem Begriff Governance «Steuerung» oder «Bildungspolitik» bezeichnet. Dieser Vorstellung liegen Systemtheorien, Machttheorien oder auch ökonomische Theorien zugrunde. Zweitens wird der Begriff Governance im Sinne eines normativen Konzepts von good governance verwendet, das an Vorstellungen guter Betriebsführung anschliesst. Und drittens wird unter diesem Begriff ein methodologisches Beschreibungs- und Analyseinstrument verstanden, mit dem das Zusammenwirken von formellen und institutionellen Akteuren und Akteursgruppen untersucht werden kann (Gonon et al., 2016).
Der Forschungsansatz der Educational Governance ist eine spezifische Perspektive auf Steuerungsprozesse im Bildungswesen. Die Perspektive der Educational Governance hat die Kritik der Idee einer linearen Steuerbarkeit aufgenommen und mit dem Konzept der Akteurskonstellationen ersetzt. Damit wird eine dezentrierte Perspektive auf das System gelegt und die Handlungskoordination wird in den Fokus genommen. In diesen Handlungskoordinationen geht es um die Bewältigung von Interdependenzen, um gegenseitige Abhängigkeiten und das Aufeinanderbezogensein. Das Steuerungshandeln im Mehrebenensystem wird interpretiert als gezielter Versuch, andere Akteure zu beeinflussen.
Die Special Needs Educational Governance wird hier verstanden als Zweig der Educational-Governance-Diskussion mit Fokus auf die Steuerung und Organisation heilpädagogischer Angebote. In Bezug auf die inklusive Bildung wird bedacht, dass Inklusion als politische Vorgabe eine spezifische Bedeutung hat und doch gleichzeitig am Erhalt des separativen Schulsystems in vielen Ländern festgehalten wird. Zudem stellen sich zunehmend Fragen der Wirtschaftlichkeit aufgrund abnehmender Ressourcen. Mit neuen Steuerungsmodellen im Schulsystem (bspw. New Public Management und dem Konzept der Schulautonomie von Hangartner & Svaton, 2013) werden Veränderungen im System implementiert, die weitreichende Folgen für die inklusive Bildung haben. Immer häufiger werden in internationalen Vergleichsstudien die Leistungen der Schülerinnen und Schüler verglichen. Zu nennen sind insbesondere die Erhebung der OECD Programme for International Student Assessment (PISA), sowie die Erhebungen Internationale Grundschul-Lese-Untersuchung (IGLU) und Trends in Mathematics and Science Study (TIMSS). Letztere werden von der internationalen Forschungsorganisation International Association for the Evaluation of Educational Achievement (IEA) durchgeführt. Dabei werden gerade Schülerinnen und Schüler mit besonderen pädagogischen Bedürfnissen von diesen Leistungstests exkludiert. Um dieses Aushandlungsprozesse zu erforschen und Grundlagen für die Praxis zu liefern, wurde an der Interkantonale Hochschule für Heilpädagogik (HfH) der Schwerpunkt Special Needs Educational Governance aufgebaut.
In einem ersten Schritt wurden Experteninterviews mit Vertreterinnen und Vertretern der Volksschuldepartemente und der Abteilungen Sonderpädagogisches der 13 Trägerkantone der HfH durchgeführt. Ziel der Interviews war es, sich einen Überblick über die Verhältnisse und Fragen der Kantone bezüglich der Steuerung der heil- und sonderpädagogischen Angebote zu verschaffen. Die Interviews zeigten den Wunsch nach empirisch fundierten Grundlagen über Wirkungsfaktoren der Steuerung heilpädagogischer Angebote auf.
In einem zweiten Schritt wurden im Rahmen eines Scientific Exchange for Comparative Analysis vom 22.–25. Oktober 2019 die grundlegenden Konzepte der Special Needs Educational Governance in Verbindung mit der Forderung nach einer inklusiven Bildung diskutiert (SNF Grant IZSEZO_189680 mit Prof. Dr. Minna Törmänen) (Törmänen, 2019).
In einem dritten Schritt wurde im Rahmen des Forschungsprojektes Regulatorische Rahmenbedingungen der Steuerung heilpädagogischer Angebote in der Schweizer Volksschule (RaShA) die kantonalen regulatorischen Rahmenbedingungen (Gesetze, Verordnungen und Richtlinien) zur Steuerung heilpädagogischer Angebote in der Volksschule von 19 deutschsprachigen Kantonen zusammengetragen und hinsichtlich der Benennung der Angebote, der Finanzierungsmechanismen und der Mechanismen der Qualitätssicherung zusammengefasst. Für jeden Kanton wurde ein Factsheet erstellt – diese Factsheets sind auf der Projektwebsite aufgeschaltet. Danach wurden die Angebote sowie die Finanzierungsmechanismen vergleichend beschrieben (Wicki, eingereicht).
Das in der Schweiz verbreitetste Modell der Finanzierung der sonderpädagogischen Massnahmen ist ein Modell, bei dem die sonderpädagogischen Massnahmen im Vorschulalter als auch die verstärkten sonderpädagogischen Massnahmen im Rahmen der obligatorischen Schule vorwiegend durch den Kanton als individuell zugesprochene Massnahme (input–basiert) finanziert werden, während die niederschwelligen sonderpädagogischen Massnahmen mehrheitlich durch die Gemeinden pauschal zugesprochen (through-put–basiert) werden. Zudem kann festgestellt werden, dass die Entscheidungsprozesse im Rahmen der Gewährung von sonderpädagogischen Massnahmen den Finanzierungsmechanismen folgen. In den Bereichen, in denen die Gemeinden mehrheitlich die Kosten tragen (niederschwellige Massnahmen), entscheiden die Gemeinden auch weitgehend selbstständig, während bei den verstärkten Massnahmen, die zu grossen Teilen durch die Kantone finanziert werden, auch die Kantone die Entscheidungsmacht haben. Allerdings kann nicht abschliessend beurteilt werden, in welchen Kantonen bereits heute ein optimaler Mix von through-put-basierten und input-basierten Mechanismen besteht. Dies auch darum, weil die Wirksamkeit der Massnahmen und Finanzierungsmechanismen im Hinblick auf ein Leistungszuwachs oder die Partizipation der Schülerinnen und Schüler bislang nicht untersucht wurde.
Fazit
Ein vielfältiger Unterricht, ein grosses Wissen über Unterstützungsformen für Schülerinnen und Schüler mit Lernproblemen sowie eine gut eingespielte Zusammenarbeit der verschiedenen beteiligten Fachpersonen ist wichtig. Ebenso wichtig zur Förderung inklusiver Bildung ist aber auch das Verstehen und Nutzen der vorhandenen Möglichkeiten zur Flexibilität und dadurch gut organisierte, aufeinander abgestimmte unterstützende Angebote vor Ort. Diesbezüglich mangelt es aber in der Schweiz an evidenzbasierten Grundlagen. Diese Forschungslücken sollen nun in weiteren Forschungsprojekten bearbeitet werden.
Factsheets zur Organisation heilpädagogischer Angebote in den Kantonen sind auf der Projektseite verfügbar.
